《2015年政府工作報(bào)告》首次將治理庸官懶政的內(nèi)容納入其中，提出：“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)實(shí)績(jī)突出的，要大力褒獎(jiǎng)；對(duì)工作不力的，要約談?wù)]勉；對(duì)為官不為、懶政怠政的，要公開(kāi)曝光、堅(jiān)決追究責(zé)任。”在此之前，媒體曾廣泛報(bào)道了李克強(qiáng)總理在基層調(diào)研所見(jiàn)所聞：一些地方政府官員“為官不為”，抱著“只要不出事，寧愿不做事”“不求過(guò)得硬，只求過(guò)得去”的態(tài)度履職理政。這類現(xiàn)象已經(jīng)引致總理頻頻“發(fā)怒”，提出“這不就是尸位素餐嗎？”的嚴(yán)厲批評(píng)。

學(xué)界對(duì)庸官懶政問(wèn)題雖然已有研究，但尚未引起足夠的重視。搜索“庸官懶政”為主題的學(xué)術(shù)期刊文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)僅有20篇，其他大量的相關(guān)文獻(xiàn)則缺乏針對(duì)性。本文試圖彌補(bǔ)這一不足，如實(shí)描述和分析庸官懶政現(xiàn)象和原因，提出可行的治理之策，并期待拋磚引玉，引起學(xué)、研、官等界對(duì)這一問(wèn)題的重視和研究。

庸官懶政的性質(zhì)及危害

庸官懶政現(xiàn)象及其性質(zhì)

庸官懶政中所謂“庸”，是指自甘平庸、庸碌無(wú)為，不思進(jìn)取，與政府部門(mén)通常提出的“追求卓越”“創(chuàng)造一流”“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”等要求正好相反；所謂“懶”，是與“勤”相對(duì)，身心懶惰，不想做事。庸官懶政在工作中的具體表現(xiàn)為拖拉、散懶、推諉、推卸、懈怠、應(yīng)付、消極、扯皮、馬虎、敷衍、塞責(zé)、冷漠、刁難、得過(guò)且過(guò)、因循守舊等多種狀態(tài)，概言之就是工作中習(xí)慣性的不作為、少作為。庸官和懶政是共生關(guān)系，庸官總是導(dǎo)致懶政。如果一個(gè)單位不幸庸官當(dāng)?shù)溃?ldquo;將熊熊一窩”，整個(gè)單位可能形成具有懶政特征的“機(jī)關(guān)作風(fēng)”。

我國(guó)《公務(wù)員法》將公務(wù)員的工作態(tài)度、辦事效率、職業(yè)道德等規(guī)定為公務(wù)員的“義務(wù)”，帶有一定的強(qiáng)制性。其規(guī)定主要有：按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德等。同時(shí)規(guī)定公務(wù)員有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”“獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇”等權(quán)利。對(duì)照《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)，庸官懶政就是享受權(quán)利而不盡、少盡義務(wù)，權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱。其性質(zhì)是在職業(yè)固定、所得固定的情形下少付出、“搭便車”，勞酬不對(duì)稱地侵占、享用他人社會(huì)勞動(dòng)成果。所以，“有‘勤’無(wú)‘廉’，政失之于公，有‘廉’無(wú)‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到‘廉’是腐敗，做不到‘勤’也是變相腐敗。”

應(yīng)該指出的是，庸官懶政既不同于貪污受賄的腐敗行為，也區(qū)別于給單位或國(guó)家、人民利益造成重大損失的失職、瀆職行為。從另一個(gè)角度講，它與有時(shí)工作節(jié)奏調(diào)整中一時(shí)半會(huì)的倦勤狀態(tài)也不同。庸官懶政的“倦勤”是長(zhǎng)期持續(xù)的，甚至為官不為、庸懶混崗已經(jīng)達(dá)到“習(xí)慣成自然”的程度。

庸官懶政的危害性

庸官懶政與政府官員腐敗相比，并沒(méi)有后者那樣觸目驚心、令人憤恨，但能夠直接、具體和相對(duì)普遍地?fù)p害人民群眾利益。尤其對(duì)于當(dāng)事的行政相對(duì)人，痛苦指數(shù)更加嚴(yán)重。

其一，妨礙政府行政職能的發(fā)揮。國(guó)家設(shè)立政府機(jī)構(gòu)，組建公務(wù)員隊(duì)伍，都是基于政府部門(mén)及公務(wù)員的各職各崗賦予一定的職能，在社會(huì)系統(tǒng)中發(fā)揮政府系統(tǒng)的公共管理、服務(wù)大眾、提供公共產(chǎn)品的作用。庸官管理，懶人行政，則導(dǎo)致在其位不謀其政，違背了社會(huì)建立政府、設(shè)官分職的初衷，使得崗位和機(jī)構(gòu)的職能不能很好地發(fā)揮，甚至嚴(yán)重喪失。2014年底，在上海外灘辭舊迎新之夜發(fā)生了導(dǎo)致36人死亡、49人受傷的踩踏悲劇。事件后，上海豫園旅游商城股份有限公司發(fā)布公告稱，停止舉辦2015年豫園新春民俗藝術(shù)燈會(huì)。之前，“豫園燈會(huì)”作為國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)已舉辦了20年，民眾的失望之情可想而知。這樣一種“一禁了之”的推卸避責(zé)禁令被人稱作是“奇葩庸官懶政行為”。因?yàn)槿珖?guó)各地有許多廟會(huì)、燈會(huì)，節(jié)慶之類的大眾慶祝娛樂(lè)活動(dòng)，管理部門(mén)顯然不能只是出于安全考慮因噎廢食，一禁了之，而是應(yīng)該想方設(shè)法加強(qiáng)安全管理，保證大眾慶祝娛樂(lè)活動(dòng)正常進(jìn)行。

其二，損害民眾利益。公民或法人組織有自身活動(dòng)的范圍和軌跡，自我生存，自我發(fā)展，一般不會(huì)去“麻煩”政府。凡是需要與政府打交道，請(qǐng)求行政作為時(shí)，往往是直接影響其切身利益的大事要事。如沒(méi)有施工許可建不了房屋，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)執(zhí)照不能開(kāi)門(mén)揖客。可是，在政府有關(guān)部門(mén)看來(lái)，辦證復(fù)文，司空見(jiàn)慣，“公文旅行”，效率低些，并無(wú)大礙。而對(duì)于請(qǐng)求行政作為的相對(duì)人一方來(lái)說(shuō)，很可能“攤上大事”，蒙受重大利益損失。2015年4月，被評(píng)為全國(guó)勞模的海南省歌舞團(tuán)董事長(zhǎng)彭煜翔因報(bào)送全國(guó)總工會(huì)的材料，要到稅務(wù)、工商、環(huán)保、計(jì)劃生育等8個(gè)部門(mén)蓋章，證明本人在這些方面沒(méi)有問(wèn)題。結(jié)果省歌舞團(tuán)的人跑了一周才蓋上2個(gè)章，幾乎因蓋不了章上報(bào)不了材料。幸虧海南省委主要負(fù)責(zé)人聽(tīng)聞此事后做了干預(yù)，才在最后一刻蓋齊了章，交上了表。2015年“五一”勞模2064名，13億多中國(guó)人中每63萬(wàn)人才有1名特別優(yōu)秀者獲此殊榮。而有關(guān)部門(mén)（也許一貫）低下的辦事效率差點(diǎn)毀了當(dāng)事人一生一世都難得的榮譽(yù)。難怪當(dāng)事人彭煜翔說(shuō)“把表交上后，心里五味雜陳，在省總工會(huì)的樓道里就忍不住哭了。”

其三，污染社會(huì)風(fēng)氣。庸官懶政在其位不謀其政，懈怠本職工作，對(duì)整個(gè)社會(huì)的敬業(yè)精神和職業(yè)道德都會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深刻地改變了人們的勞動(dòng)態(tài)度，人們都意識(shí)到要憑自己對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)獲得相應(yīng)報(bào)酬和享受。即使在學(xué)校、醫(yī)院、科研院所這樣的事業(yè)單位，工作也有硬性指標(biāo)考核，難得清閑。其他依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，勞動(dòng)者工作更加勤勉辛苦。一些機(jī)關(guān)公務(wù)員的點(diǎn)卯式上班，享受性工作，看心情辦事，既敗壞了機(jī)關(guān)形象和公務(wù)員隊(duì)伍的聲譽(yù)，又對(duì)社會(huì)的愛(ài)崗敬業(yè)精神產(chǎn)生污染。由于現(xiàn)在進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍難關(guān)重重，進(jìn)入者當(dāng)屬社會(huì)精英。根據(jù)經(jīng)典作家的理論，其意識(shí)和行為對(duì)于社會(huì)其他階層、其他群體的思想、心態(tài)具有引導(dǎo)示范作用。因此，庸官懶政一旦形成風(fēng)氣對(duì)管轄治理下的地方道德風(fēng)尚、人們的勞動(dòng)態(tài)度、敬業(yè)精神等有著能夠放大的負(fù)面影響力。

其四，導(dǎo)致腐敗。庸官懶政雖然不是貪腐行為，卻容易成為貪腐的誘因。公共行政上的不作為、少作為必然迫使人們通過(guò)其他方式“調(diào)動(dòng)”其“辦公”的“積極性”，也就是請(qǐng)客送禮搞腐敗。《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年4月報(bào)道，隨著中央反腐力度的逐漸加大，有一些地方和部門(mén)，尤其是基層部門(mén)，以前“給錢(qián)辦事，不給錢(qián)不辦事的”的“潛規(guī)則”有所改善。但現(xiàn)在卻變成了“一般的人不見(jiàn)了，一般的禮也不收了，但是一般的事也不辦了。”眾所周知，腐敗下的行政不作為不僅會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛椋視?huì)病變?yōu)闄?quán)錢(qián)交易的亂作為。

三、庸官懶政原因剖析

自從社會(huì)產(chǎn)生了公共權(quán)力、公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員，大概就伴生著庸官懶政現(xiàn)象。往昔所謂“尸位素餐”“文恬武嬉”“等因奉此”“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯”等成語(yǔ)俚言佐證了這一點(diǎn)。盡管社會(huì)自身具有一定的糾錯(cuò)能力，也并不缺乏相應(yīng)的制度規(guī)約和道德訓(xùn)誡，但庸官懶政現(xiàn)象仍不時(shí)大面積發(fā)生。就當(dāng)下情形而言，究其原因，主要在于政府部門(mén)自身管理的“燈下黑”以及在體制和機(jī)制上的管理軟約束。這既牽涉到含帶傳統(tǒng)基因的體制層面因素，更關(guān)聯(lián)著政府自身管理中的種種缺憾。

第一，管理環(huán)境軟約束

政府機(jī)關(guān)單位無(wú)競(jìng)爭(zhēng)倒閉之險(xiǎn)，公務(wù)員個(gè)人職務(wù)常任、無(wú)過(guò)失不受免職處分，“安全感”強(qiáng)。雖然現(xiàn)代政府理論告訴人們，政府及公務(wù)員由納稅人供養(yǎng)，提供高效服務(wù)與管理是其合法性基礎(chǔ)和法定義務(wù)，但在公務(wù)員履職中未必意識(shí)到這一點(diǎn)。因?yàn)槠渚唧w利益不需要通過(guò)管理、服務(wù)特定的行政相對(duì)人來(lái)獲得和增進(jìn)。因此，其行政環(huán)境缺少企業(yè)甚至事業(yè)單位那樣的市場(chǎng)緊約束。在這種似曾相識(shí)的環(huán)境中，很容易產(chǎn)生似曾相識(shí)的“三鐵”效應(yīng)。

第二，激勵(lì)軟約束

激勵(lì)是勤政的動(dòng)力，它一般分為精神、物質(zhì)和政治三種。公務(wù)員精神激勵(lì)主要體現(xiàn)在法定獎(jiǎng)勵(lì)上。但在日常工作中很難獲得記功以上的獎(jiǎng)勵(lì)，一般嘉獎(jiǎng)一則未與提級(jí)提薪掛鉤，二則常常“輪流坐莊”，作用有限。公務(wù)員的物質(zhì)激勵(lì)是其穩(wěn)定的工資和福利。但是，也正是唯其穩(wěn)定，入職以后則難以起到獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)作用。加之，基層公務(wù)員薪酬也就相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均收入的中位數(shù)，一般公務(wù)員的工資福利主要起保障作用，而非激勵(lì)作用。公務(wù)員的主要激勵(lì)當(dāng)屬政治“進(jìn)步”，即提拔晉升。但是組織的金字塔結(jié)構(gòu)決定了越往上提拔，崗位越少。根據(jù)筆者機(jī)關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研，縣一級(jí)公務(wù)員，能夠進(jìn)入科（局）“領(lǐng)導(dǎo)”層次者，每100人中大約有40人最后能到副科級(jí)，余者則止于股（科）級(jí)（職）或以下；副科級(jí)中，約20人能到副科職；副科職中，約10人能到正科級(jí)；正科級(jí)中，約5人能到正科職，其中約1人能到處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。兩辦、組、紀(jì)、宣等核心部門(mén)會(huì)高于這一數(shù)值比，公安、城管、工商、教育等一線公務(wù)員多的系統(tǒng)則低于這一數(shù)值比。地級(jí)市的公務(wù)員提拔狀況與之相當(dāng)，所不同的是需要到達(dá)“縣、處（局）”級(jí)才算“領(lǐng)導(dǎo)”層次。這一“晉升金字塔淘汰律”既是調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性的強(qiáng)大動(dòng)力，也是主要的抑制因素。因?yàn)楣珓?wù)員一旦覺(jué)得升職無(wú)望，積極往往會(huì)轉(zhuǎn)為消極。如果再考慮到基層存在的家族“裙帶”關(guān)系，“朝中有人好做官”，特別是干部任用當(dāng)中嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，基層公務(wù)員憑實(shí)績(jī)升職更是障礙重重，“政治進(jìn)步”激勵(lì)作用也更加衰減。

第三，履職責(zé)任及考核、處理軟約束

具體說(shuō)：（1）公務(wù)員崗位職責(zé)雖有規(guī)定，但遠(yuǎn)不如企業(yè)來(lái)得明確、細(xì)致、專業(yè)。公共行政部門(mén)職位分類及職位說(shuō)明書(shū)多年搞不起來(lái)就表明了很難對(duì)每個(gè)職位繁簡(jiǎn)難易、任務(wù)數(shù)量等作明細(xì)劃分。（2）行政工作并無(wú)單位時(shí)間產(chǎn)出的數(shù)量要求，效率高低大多在于人自覺(jué)自愿。能者常常被“鞭打快牛”，形成苦樂(lè)不均。并且，一些行政工作本來(lái)就是奉命行事，缺乏主動(dòng)性。因之，不時(shí)清閑也屬正常，不好拿勤政說(shuō)事。（3）部分機(jī)關(guān)單位機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。特別是領(lǐng)導(dǎo)層副職超配，致使正常的工作十羊九牧，官員不庸不懶也難。（4）機(jī)關(guān)存在著56周歲以上的領(lǐng)導(dǎo)退養(yǎng)慣例。即他們“退居二線”后，待遇不變，上班及考核無(wú)硬性要求。所以，對(duì)其他人考核也不能反差太大。（5）一些地方和單位正常的人際關(guān)系被扭曲，“哥們義氣”“人身依附”情感關(guān)系重重，干部為人情和關(guān)系所累，考核難以較真。上述情形，導(dǎo)致考核常常“走過(guò)場(chǎng)”，進(jìn)而使建立在考核基礎(chǔ)上的獎(jiǎng)懲也不能起到識(shí)別和褒貶能庸、勤懶、賢愚的作用，自然容易產(chǎn)生“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”現(xiàn)象。所以，在許多單位，評(píng)優(yōu)多輪流，升職看年資。

第四，監(jiān)督軟約束

行政監(jiān)督主體有人大、黨委、紀(jì)檢、社會(huì)輿論、人民群眾等多個(gè)主體。但日常工作主要依靠行政內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，即上級(jí)機(jī)關(guān)和單位領(lǐng)導(dǎo)。一般地說(shuō)，上級(jí)機(jī)關(guān)或分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下屬單位的內(nèi)部管理極少干涉，所以，行政監(jiān)督主要依靠本單位領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)監(jiān)督，形成了內(nèi)部管理的封閉狀態(tài)。同級(jí)黨委因內(nèi)嵌于行政組織，可以視為同體。如果單位領(lǐng)導(dǎo)奮發(fā)有為，想干事、干成事，自然關(guān)注行政績(jī)效，機(jī)關(guān)作風(fēng)也會(huì)健康向上。但是，如果領(lǐng)導(dǎo)是“庸官”，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督則大打折扣，“平平安安占位子，忙忙碌碌裝樣子，疲疲沓沓混日子，年年都是老樣子”情形便容易產(chǎn)生。就多數(shù)情況而言，單位領(lǐng)導(dǎo)往往居于上述二者之間。在此狀態(tài)下，管理往往獎(jiǎng)勤不罰懶，也就是“多栽花，少栽刺”，導(dǎo)致程度不同的庸官懶政現(xiàn)象產(chǎn)生。此外，當(dāng)下干部任用的情形是，如果在職能部門(mén)而非縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）當(dāng)“一把手”，大體仕途“船到碼頭車到站”。因此，工作得過(guò)且過(guò)，甘居中游就行，內(nèi)部庸官懶政只要不過(guò)分，往往“睜一只眼，閉一只眼”待之。所以，縣、市職能部門(mén)的庸官懶政發(fā)生概率遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

社會(huì)輿論，包括主流媒體監(jiān)督有力也有效。但監(jiān)督的事情要具有新聞“典型性”，媒體才會(huì)介入報(bào)道。政府管理、服務(wù)中日常的庸官懶政行為，媒體鮮有關(guān)注，也不勝報(bào)道。與本地行政管理服務(wù)最密切的地方媒體對(duì)相關(guān)報(bào)道往往以正面宣傳為主，輿論監(jiān)督一般會(huì)根據(jù)地方黨委政府的安排行事。當(dāng)?shù)胤近h委、政府部署整治庸官懶政作風(fēng)時(shí)，地方媒體則跟進(jìn)監(jiān)督。否則，自家揭短亮丑，尤其是對(duì)政府機(jī)關(guān)工作進(jìn)行“扒糞”很是難得。行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，利害相關(guān)，有意監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)帖容易，是為“網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督”。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖，后果往往具有不確定性。絕大多數(shù)情況下，“理性人”辦事會(huì)通過(guò)“關(guān)系”解決。

第五，職業(yè)道德軟約束

上述情形一旦長(zhǎng)期化，庸官懶政成為官場(chǎng)風(fēng)氣，則導(dǎo)致公務(wù)員職業(yè)道德水準(zhǔn)下降，認(rèn)識(shí)不到職業(yè)權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任必須平衡對(duì)等，缺少責(zé)任與擔(dān)當(dāng)意識(shí)，將“為人民服務(wù)”誤解為是某種單向“奉獻(xiàn)”。而公務(wù)員職業(yè)道德及行政文化的惡化形成的“小氣候”又反過(guò)來(lái)助長(zhǎng)了庸官懶政行為擴(kuò)散和持續(xù)，使庸懶者“如入鮑魚(yú)之肆，久而不聞其臭”。

毫無(wú)疑問(wèn)，庸官懶政原因并不限于政府內(nèi)部管理，其他方面，比如政府部門(mén)職能分散，權(quán)力交叉，各自為政，以至各部門(mén)常常對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行選擇性管理；比如政府權(quán)力過(guò)大，管得太多，審批太繁瑣等也是其中原因。但主要問(wèn)題還出在政府自身管理上，治理庸官懶政必須從硬化政府自身管理的約束機(jī)制，特別是變庸官為勤官入手考慮對(duì)策。

治理庸官懶政的對(duì)策

庸官懶政雖然是政府自身管理中的“癬疥之疾”，卻是一個(gè)難以根治的“牛皮癬”。政府部門(mén)不時(shí)開(kāi)展的“整頓風(fēng)暴”，雖然收效一時(shí)，但卻無(wú)法從根本上解決這一吏治難題。根據(jù)上述原因分析所得出的，治理庸官懶政的基本對(duì)策是：

創(chuàng)新崗位評(píng)價(jià)監(jiān)督方式，引進(jìn)公眾參與壓力機(jī)制

庸官懶政治理的重點(diǎn)難點(diǎn)在于崗位職責(zé)履行情況的評(píng)價(jià)和監(jiān)督困難。博弈論模型“囚徒困境”中，兩個(gè)共謀犯罪的人之所以傾向于互相揭發(fā)，而不是同守沉默，是因?yàn)榇嬖谥荒芑ハ鄿贤ǖ那疤帷６趹姓袨榕c勤政要求的博弈中，懶政者可以很快地相互傳染、仿效、默契、攀比，因而，“囚徒困境”中的相互揭發(fā)在官場(chǎng)情境中變成了“官官相護(hù)”式的合謀，以共同懶政、法不責(zé)眾的心態(tài)應(yīng)對(duì)來(lái)自層級(jí)管理等各方面的監(jiān)督。針對(duì)這種情形，2010年，美國(guó)田納西大學(xué)的兩名研究者弗朗西斯科·烏貝達(dá)（Francisco·beda）和埃德加·頓尼茲—古斯芒建構(gòu)了一個(gè)博弈論模型，以審視和解決類似“癌細(xì)胞”的“黑警”常常摒棄其“共同使命”，而致力于貪污腐敗的“自我實(shí)現(xiàn)”問(wèn)題。他們發(fā)現(xiàn)，讓所有參與其中者相互監(jiān)督是解決這一問(wèn)題的奇招：“通過(guò)對(duì)司法系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)稍加調(diào)整，腐敗群體便可以呈現(xiàn)出‘正直’（righteousness）狀態(tài)。在正直群體中，警察不再是一個(gè)單獨(dú)的精英集團(tuán)，而是‘每一個(gè)人’。一旦群體中所有人都站出來(lái)捍衛(wèi)共同利益，腐敗將無(wú)處遁形。”而“站出來(lái)”的方式就是“當(dāng)局則可以發(fā)布一個(gè)在線系統(tǒng)，讓所有的居民都能夠匿名舉報(bào)瘋狂的司機(jī)，這樣就能削弱權(quán)力不平等。包括警察在內(nèi)，被多次獨(dú)立舉報(bào)的任何人都會(huì)被調(diào)查。

聽(tīng)上去簡(jiǎn)單得可笑，然而模型顯示，這應(yīng)該會(huì)有效。畢竟，這與許多在線社區(qū)使用的系統(tǒng)，本質(zhì)上沒(méi)什么兩樣。確實(shí)，如果非要評(píng)價(jià)的話，這種系統(tǒng)可能有點(diǎn)‘太過(guò)’管用了。Yelp（美國(guó)最大的點(diǎn)評(píng)網(wǎng)站）上一個(gè)差評(píng)能夠毀掉一個(gè)剛剛起步的企業(yè)。”確實(shí)，實(shí)際生活中差評(píng)多的淘寶網(wǎng)店會(huì)關(guān)門(mén)，滿意率低的銀行職員會(huì)被解雇。因此，可以引進(jìn)這一外部壓力機(jī)制，在行政管理機(jī)關(guān)單位由當(dāng)事的行政相對(duì)人對(duì)公務(wù)員工作進(jìn)行評(píng)分評(píng)價(jià)及投訴。既可以在辦事場(chǎng)所設(shè)立單獨(dú)隱蔽的測(cè)評(píng)儀器，也可以在政府網(wǎng)站上加上網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。適時(shí)公布評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，作為工作考核的重要依據(jù)。這種方法較之公民對(duì)政府機(jī)關(guān)管理、服務(wù)的書(shū)面或口頭批評(píng)、建議大為簡(jiǎn)便，且是一種讓公務(wù)員和行政相對(duì)人“背靠背”的評(píng)價(jià)，避免矛盾沖突。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)+的時(shí)代，在政府APP上建立公務(wù)員工作網(wǎng)上評(píng)分評(píng)價(jià)系統(tǒng)已經(jīng)不存在技術(shù)性障礙。在“前臺(tái)”工作的公務(wù)員直接面對(duì)群眾評(píng)價(jià)，其壓力必然傳導(dǎo)至“后臺(tái)”支持系統(tǒng)，要求其有效配合，進(jìn)而能夠提高職能機(jī)構(gòu)的整體工作效率。

建構(gòu)社會(huì)問(wèn)責(zé)暨民意監(jiān)督機(jī)制

如果說(shuō)評(píng)價(jià)監(jiān)督針對(duì)個(gè)人，社會(huì)問(wèn)責(zé)暨民意監(jiān)督則針對(duì)單位及其領(lǐng)導(dǎo)。治理庸官懶政首先要改變單位領(lǐng)導(dǎo)庸官心態(tài)和狀態(tài)，改變單位自身層級(jí)監(jiān)管不力的情形。在以前，行政問(wèn)責(zé)由上級(jí)負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題有紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)介入。社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是將公眾對(duì)機(jī)關(guān)工作的口碑以評(píng)議的明示方式表現(xiàn)出來(lái)，并作為機(jī)關(guān)單位工作績(jī)效評(píng)估和單位主管去留升降的重要依據(jù)。在一些執(zhí)法部門(mén)，如城管、安監(jiān)、食監(jiān)等，若是只由行政相對(duì)人對(duì)公務(wù)員執(zhí)法進(jìn)行評(píng)價(jià)顯然不妥，因?yàn)閮烧咧g具有“貓鼠關(guān)系”的性質(zhì)，也可能走向另一面形成相互“照應(yīng)”模式。所以，由執(zhí)法的受益者——社會(huì)公眾對(duì)其行政績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)則更為公正合理。如江蘇省南京市從2001年起開(kāi)展“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)活動(dòng)”，把70個(gè)黨政機(jī)關(guān)、公共管理部門(mén)列入評(píng)議范圍，由隨機(jī)抽取的近萬(wàn)名群眾無(wú)記名填寫(xiě)評(píng)議表，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“末位淘汰制”，效果良好。但由于制度建設(shè)、功能定位及不同領(lǐng)導(dǎo)人偏好有別等原因，包括南京市等一些地方的社會(huì)問(wèn)責(zé)、民意監(jiān)督機(jī)制存在著不進(jìn)則退、不實(shí)則虛的問(wèn)題。因此，應(yīng)該堅(jiān)持這一方向，大力推進(jìn)和完善社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的制度化、科學(xué)化、普及化、公開(kāi)化。對(duì)于民眾投票結(jié)果如何作用這一事關(guān)社會(huì)問(wèn)責(zé)和民意監(jiān)督機(jī)制存在發(fā)展的根本問(wèn)題，雖然它不能作為機(jī)關(guān)公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部工作評(píng)價(jià)及去留上下的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該在述職考評(píng)和干部調(diào)整中占有較高的權(quán)重，以使這一評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制真化、實(shí)化和硬化。

有觀點(diǎn)認(rèn)為：過(guò)度寄望民意監(jiān)督的想法，可能回避了更重要的制度建設(shè)問(wèn)題。其實(shí)社會(huì)問(wèn)責(zé)、民意監(jiān)督和制度建設(shè)并不矛盾，并且能夠通過(guò)外部壓力促成政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理制度建設(shè)和落實(shí)。事實(shí)上，機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理制度并不缺乏，缺少的是這些規(guī)章制度的執(zhí)行力。市場(chǎng)壓力導(dǎo)致企業(yè)管理變化的經(jīng)驗(yàn)表明，正是有了外部壓力，企業(yè)內(nèi)部為提高競(jìng)爭(zhēng)力才會(huì)不斷進(jìn)行多項(xiàng)制度建設(shè)和完善，也才會(huì)增加管理者自身及管理的勤勉心和責(zé)任感。民意監(jiān)督還能夠?qū)θ舜罅⒎ūO(jiān)督和代表質(zhì)詢形成推動(dòng)，形成協(xié)同監(jiān)督的合力。民意監(jiān)督，特別是行政相對(duì)人的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度化以后，由于事關(guān)自身利益，其機(jī)制既不會(huì)虎頭蛇尾，也不會(huì)失靈虛置，其事半功倍的長(zhǎng)效作用遠(yuǎn)勝一時(shí)“風(fēng)暴”式的懲治措施。

鼓勵(lì)新聞媒體進(jìn)行監(jiān)督

新聞媒體，尤其是了解地方行政、關(guān)聯(lián)地方民生的省、市、縣“官媒”對(duì)本地庸官懶政的監(jiān)督應(yīng)該放開(kāi)并得到鼓勵(lì)。地方“官媒”監(jiān)督地方工作本屬正常，過(guò)去地方報(bào)紙的“群眾來(lái)信”“編讀往來(lái)”欄目就是媒體監(jiān)督。如今，新聞媒體監(jiān)督本來(lái)在我國(guó)行政監(jiān)督系統(tǒng)中就占據(jù)重要地位，是社會(huì)監(jiān)督的主要力量，理當(dāng)充分發(fā)揮其作用。由于媒體對(duì)政府管理和服務(wù)質(zhì)量的報(bào)道本身也是新聞“賣(mài)點(diǎn)”，逐步市場(chǎng)化的新聞媒體機(jī)構(gòu)自身也有動(dòng)力、有要求對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督屬于“正能量”，因?yàn)槠涑霭l(fā)點(diǎn)不是抹黑造謠，而是幫助政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改進(jìn)工作，更加高效地為人民服務(wù)。所以，轉(zhuǎn)變思維，鼓勵(lì)媒體對(duì)庸官懶政進(jìn)行監(jiān)督將與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、問(wèn)責(zé)等監(jiān)督形成有力的協(xié)同和互動(dòng)。

獎(jiǎng)懲公平，建立干部能上能下競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

獎(jiǎng)懲公平、分明是管理的不二法則，政府自身管理也是如此。在多元評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制下，公務(wù)員個(gè)人及單位的行政績(jī)效考核模糊、“年年歲歲花相似”的狀況能夠得到很大的改觀。因此，跟進(jìn)獎(jiǎng)懲，形成有力度、動(dòng)真格的獎(jiǎng)能、獎(jiǎng)勤，罰庸、罰懶機(jī)制是不可或缺的后續(xù)工序。對(duì)于公務(wù)員最為看中的用人晉升激勵(lì)，通過(guò)獎(jiǎng)懲，既要發(fā)揮職務(wù)晉升的激勵(lì)功能，也要注重職務(wù)調(diào)整的損益作用，改變公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)者能上不能下的慣例。如可以對(duì)現(xiàn)有職務(wù)者考核末位者兩年降職，一年調(diào)崗。讓那些無(wú)所用心、濫竽充數(shù)的人睡不著；不負(fù)責(zé)任、敷衍了事的人坐不穩(wěn)；無(wú)所作為、尸位素餐的人呆不住。在實(shí)際工作中，干部調(diào)整頗為棘手，而外部壓力機(jī)制和社會(huì)問(wèn)責(zé)民意監(jiān)督機(jī)制的引入將有助于領(lǐng)導(dǎo)知人善任，賞罰分明，建立和完善干部能上能下競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

嚴(yán)厲查處失職、瀆職、腐敗事件，震懾警示庸官懶政

庸官懶政雖然不是，也不會(huì)必然導(dǎo)致失職、瀆職、腐敗事件，但卻大大增加了失職、瀆職、腐敗事件發(fā)生的概率。幾乎每一起重大責(zé)任事故的背后都存在著制度失守、監(jiān)管失責(zé)的病根。如2015年天津“8·12”爆炸案中，媒體陸續(xù)爆料出安監(jiān)、消防、環(huán)保、交通等部門(mén)對(duì)涉事企業(yè)儲(chǔ)存的易燃易爆化學(xué)危險(xiǎn)品的數(shù)量、種類、危險(xiǎn)特性等竟一無(wú)所知，可見(jiàn)其平常庸官懶政作風(fēng)是何等嚴(yán)重。因此，一旦出現(xiàn)失職、瀆職、腐敗事件，進(jìn)行嚴(yán)厲查處和追責(zé)，將會(huì)對(duì)庸官懶政起到有力的震懾警示作用，倒逼庸官懶政作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

明確基本職業(yè)倫理，建立履職內(nèi)在規(guī)范

在內(nèi)部管理強(qiáng)化后，依然要培育公務(wù)員的職業(yè)道德，讓其自覺(jué)自愿、心悅誠(chéng)服地勤政、愛(ài)崗、敬業(yè)。在享有合法合理的收入、福利、待遇的同時(shí)，廉潔守法，履職作為，既是公務(wù)員基本職業(yè)倫理，也是“社會(huì)契約”的法定義務(wù)。所以，要通過(guò)行為培養(yǎng)和宣傳教育，讓廣大公務(wù)員充分認(rèn)識(shí)到：我俸我祿，民之所奉，我行我為，民之所欲。在此基礎(chǔ)上，培育公務(wù)員更高層次的政治覺(jué)悟和行政理念，為勝任更加重要的崗位作好思想素質(zhì)準(zhǔn)備。

配合進(jìn)行體制改革，消除庸懶客觀因素

這主要是從政府結(jié)構(gòu)調(diào)整中消除庸官懶政的客觀原因。如針對(duì)政府部門(mén)權(quán)力分散，職能交叉的問(wèn)題，推進(jìn)部門(mén)職能重組，合并若干職能相近的部門(mén)，再造公共服務(wù)的流程；又如減政放權(quán)，取消不必要的行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能等。以江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)通過(guò)行政體制改革，在全國(guó)范圍內(nèi)率先打破傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的界限，將原有34個(gè)行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位進(jìn)行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活的設(shè)計(jì)思路，構(gòu)建了“前臺(tái)”+“后臺(tái)”的運(yùn)行機(jī)制。“前臺(tái)”為鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局和便民服務(wù)中心等“窗口”機(jī)構(gòu)，直接面對(duì)基層群眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織，開(kāi)展綜合行政執(zhí)法和公共服務(wù)；“后臺(tái)”為整合后的鎮(zhèn)政府6個(gè)職能機(jī)構(gòu)，履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等內(nèi)部行政功能。從而，提高了行政效率，增強(qiáng)了社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。

結(jié)語(yǔ)

庸官懶政是政府自身治理的一個(gè)“老大難”問(wèn)題，但并非無(wú)解。庸官懶政根源在于政府內(nèi)部管理軟約束，其管理的封閉性加劇了治理的難度。因此，以改進(jìn)政府內(nèi)部管理為中心，治理庸官懶政，完全可以從企業(yè)管理的約束、激勵(lì)機(jī)制得到啟發(fā)，注重引進(jìn)公眾參與的外部壓力機(jī)制，打破政府部門(mén)及公務(wù)員“封閉的同業(yè)公會(huì)性質(zhì)”，為政府內(nèi)部管理注入新的壓力和動(dòng)力。建立公眾評(píng)價(jià)監(jiān)督制度和社會(huì)問(wèn)責(zé)民意監(jiān)督制度，應(yīng)該是引進(jìn)“以顧客為中心”的新公共管理壓力機(jī)制，是治理庸官懶政的有效制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新和手段創(chuàng)新。將此創(chuàng)新和諸如公務(wù)員的職業(yè)道德教育、責(zé)任事故的追查倒逼、行政體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整等舉措相結(jié)合，庸官懶政現(xiàn)象必將得到有效扼制和治理。